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第1期

（总第149期）

必赢体育编             2016年6月5日

赴山东江苏四市湿地立法学习考察报告

为进一步推动我市湿地保护立法工作，学习借鉴外省市在湿地立法和管理方面的成功做法和先进经验。5月29日至6月4日，由市人大常委会副主任郭永峰同志带领市人大法工委、农工委、市林业局、陕西黄河湿地管理处等一行10人，赴山东省济宁市和江苏省淮安市、扬州市、苏州市进行了为期5天的学习考察。通过实地考察和座谈了解，大家受益匪浅，较好地完成了湿地保护立法和管理学习考察任务。具体情况报告如下：

一、先进地区主要经验和做法

1.领导重视，认识到位。四地市领导都能从生态文明建设的高度认识湿地保护工作，确立保护湿地就是保护优质资源，就是创造优良投资环境的发展理念，以壮士断腕的勇气摒弃先污染后治理的陈旧发展模式，紧急刹车叫停各种湿地开发建设。苏州市作为我国著名的江南水乡，湖泊众多，湿地面积宽广，生态自然环境得天独厚。但在2011年以前，也存在重视经济发展，忽视湿地保护的现象，导致各主要湿地流域生态环境被破坏，“江南水乡”的历史美名受到严重挑战。苏州市人大常委会以保护“江南水乡”的议案，强烈呼吁党委政府保护湿地，启动湿地保护立法。

2.顶层设计，规划到位。四地市都编制了湿地保护建设规划，统筹制定了湿地保护实施方案，在政策实施、项目安排、资金扶持、体制机制创新等方面明确工作目标、重点和责任，着力推进项目落地。济宁市为了确保《湿地保护规划》的落实，对湿地周边的行政区划进行了重新调整，在规划区内退耕还湿，从根本上保护了湿地。

3.强化机制，投入到位。为确保湿地保护有序推进，四地市都建立了推进湿地保护规划建设机制。济宁市每年财政公共投资3000多万用于保护区内的湿地补偿，淮安市、扬州市建立健全了政府主导、市场运作的良性工作机制，采取竞争方式引入多元化投资主体和经营主体，国家湿地公园内所属的自行车租赁、游船经营和配套服务等，全部由企业自主经营，自负盈亏。

4.出台条例，措施到位。扬州市作出《关于加强湿地保护的决定》后，要求全面停止开垦湿地，抢救性建立湿地自然保护区，保护小区。2011年11月，江苏必赢体育常委会通过《苏州市湿地保护条例》，2014年10月苏州市政府又配套出台了《关于加强湿地保护管理工作的意见》，《条例》和《意见》出台后，湿地主管部门和保护区管理机构对各类破坏湿地的违法行为进行严厉打击，湿地面积和质量得到恢复性增长和提高。

5.机构健全，管理到位。近年来，四地市政府抢救性建立了不少自然湿地，建立专门管理机构，配备人员，落实经费。苏州市依据《苏州市生态补偿条例》，建立了市县两级公共财政投入为主体的湿地效益补偿机制，每年投入湿地生态补偿上亿元。

6.强化考核，责任到位。四地市政府每年都制定下发年度湿地保护管理目标任务书，把湿地建设任务进一步细化、量化，将“自然湿地保护面积”与“湿地恢复面积”任务落实到各相关部门。同时，为确保湿地面积不减少，各市均将各项建设工作列入市（区）委市（区）政府年度工作目标责任考核重要内容，有力地促进了湿地保护工作。扬州市去年恢复湿地2.4万亩，济宁市近年来启动退耕还湿工作，近年来退耕还湿达到50万余亩，苏州市保护条例施行几年来，全市自然湿地保护率由原来的8%提升到53.8%，位居江苏省第一。

二、几点启示

1．认知与规划并重。四地市一方面通过开展各种形式的科普宣传，让群众认识建设湿地公园对保护环境、提升城市品位的意义，积极支持湿地公园建设，在拆迁、退耕、退塘等方面与政府达成共识。另一方面科学规划湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区，美化了城市软环境，增强了招商引资较实力。这启示我们，要在实践中不断提高对湿地的认识，因地制宜，突出湿地公园、保护区、保护小区的功能；着眼长远，做好科学规划。

2.生态文明已成为历史发展的新趋势。当前，恢复生态环境成为发达地区的共识，苏州市从2005年到2009年的5年间，自然湿地面积净减少365公顷，相当于四分之一个古城区的面积。近年苏州像抓招商一样抓污染治理，把生态文明建设作为一项刚性尺度，坚决摒弃以牺牲环境换取增长的粗放发展道路，引导经济社会转入科学发展轨道，把发展真正建立在资源可承载、环境可容纳的基础上，努力做到既有绿水青山，也有金山银山。同时于2012年全面启动生态红线划定工作。这启示我们，发展工业的同时，一定要未雨绸缪，着眼长远，跳出“先污染后治理”的观念，率先迈开生态文明建设的步履。

3.生态建设是城市发展的催化剂。生态是生存环境，也是发展环境，是一个城市的生产力、竞争力和生命力。城市周边湿地公园等项目建设，不仅仅是单纯的公园景观或完善城市生态功能，更体现了一个城市的形象，展现着城市内在的魅力。但凡一个城市的工业文明达到一定的发达程度，反过来首先考虑的便是生态建设，而生态建设又催生城市新兴产业，提升城市文明水平。扬州在恢复和保护湿地的前提下，更加注重利用湿地作城市建设的文章，依托大水面带动新城区发展，使周边住宅迅速升值，由2014年的每平方米2万升至4万多。济宁市太白湖、微山湖和扬州市凤凰岛湿地，利用“湖滨滩区”、“鱼塘”、“大水面”打造国家湿地公园形成湿地生态旅游景区，并成功申报了国家4A级景区、国家级生态湿地、国家级旅游度假区，已成为城市的一张靓丽的大名片。这启示我们，水如同一个城市的灵魂和血脉，依托水面建设的国家湿地公园便是提升城市品位、乳化新兴产业、拉动城市规划建设再上新台阶的“催化剂”。

4.湿地恢复与合理利用关系可持续发展。湿地蕴含着巨大的生态价值，通常是一般生态环境的7～30倍，城市周边的湿地，不仅对改善城市环境有着难以估量的价值，更是城市可持续发展的潜在资源。在城市周边营造着一片人与自然和谐共处的生存空间，就为城市保留了一片片具有生态价值、景观价值、经济价值的福地。如苏州市、济宁市、扬州市唱响“生态品牌”的做法，协调城乡发展、协调区域发展、协调经济社会发展、协调人与自然和谐相处，实质上是落实五大发展理念的具体体现。这启示我们，必须处理好生态与发展的关系，将潜在生态优势转化为发展优势。

三、我市在湿地立法和管理方面存在的主要问题

1.对湿地价值认识不足。目前，全社会还普遍缺乏湿地保护意识，对湿地的价值和重要性认识不足。湿地宣传保护工作滞后于经济发展对资源保护的要求。长久以来，对湿地的生态功能和社会价值缺乏科学、系统的评价和研究，其重要的生态系统价值往往被人们忽略。

2.保护与社会经济发展之间矛盾突出。受经济利益和政绩观的驱动，市、县（区）政府和群众为了实现经济的快速增长和脱贫致富，对湿地资源过度开发和利用不断加大，近10年来我市“挖塘养鱼、抬地造田”使原生湿地面积减少30%～40%，破坏了湿地的生态环境。

3.湿地保护条例执行难。《陕西省湿地保护条例》原则性规定居多、客观性规定欠缺，导致在工作可操作性不够。同时，由于湿地主任管理各方都依据本部门相应的法律法规，造成执法不力。

4.多头管理，责任不实。由于市（县、区）政府对于湿地没有制定统一的保护规划，湿地权属水利、林业、农业、环保、旅游、黄委等多个部门，各自站在自身利益的角度不同程度进行开发利用，忽视了保护，直接影响了湿地功能的发挥。

5.资金投入不足，湿地保护事业发展缓慢。一是中、省相关法律法规规定要求，各级人民政府应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，保障用于湿地保护的资金投入。但由于我市财政和县（市、区）财政都比较困难，难以保证充足的湿地保护资金投入，使许多湿地保护项目和行动不能实施。二是我市目前还没有出台湿地生态补偿制度，如果鼓励湿地周边群众开展退耕还湿，经济收入就会受到影响。群众得不到相应的经济补偿，致使农民群众参与湿地保护的积极性不高。

四、几点建议

我市是全省的湿地大市，占全省湿地总面积27%。与济宁、淮安、扬州、苏州相比，虽然我市天然湿地面积较小，但因其分布于黄、渭、洛三河中下游，生态区位重要，因地启动湿地立法，加强湿地保护，对维护三河流域生态安全和经济社会可持续发展具有十分重要的现实意义。

1.制定地方性法规是推进依法治湿的重要载体。江苏、山东等地市立法的实践证明，把湿地保护管理纳入法制化轨道，是实现依法治国、依法行政的重要手段，更是有效保护湿地资源的现实需要。今年我市已将湿地保护列入市人大立法计划，目前正抓紧条例草案起草工作，年内通过审议，这是加强湿地保护的有效举措。

2.理顺管理体制是推动湿地保护有效管理的必要手段。我市湿地由于结构特殊性，分别隶属地、水务、林业等不同单位管辖。而当前我市湿地主管机关是市林业局下属的陕西黄河湿地管理处，显然难以承担起全市湿地管理保护、争议裁定等重任。因此，顺理湿地管理体制，由市人民政府牵头，确定主管部门，综合协调，分部部门规范实施，才是促进湿地保护有效管理的重要手段。并应尽快成立湿地保护管理专家委员会，负责划定“红线”，制定标准、裁定争议等事项，结果再由湿地主管机关以公文的形成发布上报。

3.搞好湿地保护区规划是提高湿地保护管理能力的有力举措。要科学编制《渭南市湿地保护总体规划》；积极推进国家湿地公园试点挂牌建设工作；继续抓好黄河湿地自然保护区晋升国家级工作；划定落实湿地保护“红线”，确保红线区湿地面积不减少、性质不改变、功能不退化。同时，建立行政许可制度。对湿地的管理保护，必须要与土地审批工作相衔接，只有增加湿地主管部门的行政审批，才能做到有序、合法的保护开发。

4.建立多元化投融资机制是加强湿地保护管理的经济保障。一是市政府应增加对湿地保护的投入，把湿地保护纳入全市经济与社会发展规划之中，并将湿地保护管理经费纳入同级财政预算和生态环境建设规划专项资金；二是引入社会资本。在明确湿地产权的基础上，积极引进民营资本，对湿地公园、保护区、外围保护带等湿地资源开展可持续利用工作；三是开展湿地生态效益补偿试点。由市政府出台相关政策，依据“谁保护、谁受益”原则，明确补偿主体和补偿对象；按照保护湿地受到损失的类型、程度以及湿地保护级别，分别确定补偿方式和补偿标准，进一步增强人民群众保护湿地的积极性和主动性，让湿地保护与地方经济、人民生活共同发展。

5.建立补偿机制是提高湿地质量和成效的有力举措。由于历史原因，我市湿地绝大多数面积隶属农民家庭所有，少数集体所有的湿地也被以各种形式承包经营，让群众退出对现有湿地的经营开发，必须建立长期有序的退出补偿机制。

6.强化宣传教育是促进湿地生态文明建设的有效途径。应提高各级领导干部的思想认识，突出湿地保护在生态保护决策中的重要性；抓好广大社会群众的普及教育，提高公众湿地保护意识；针对不同层次群众采用多样化的宣传教育手段。如充分发挥湿地保护、野生动植物保护志愿者等行业协会的作用，积极引导大学教授等文化层次较高的社会人士参与湿地保护宣传工作；扩大“世界湿地日”、“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”等宣传活动影响力，打造宣传精品。

（湿地保护立法调研组）  

报：市委，必赢体育常委会办公厅、研究室。

送：市委常委，市人大常委会组成人员，市政府副市长，市政协主席、副主席，市政府各组成部门，市中院、市检察院，市人大常委会各委室、各科办，各县（市、区）人大常委会。