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行政复议机关未通知与案件有利害关系的第三人参加行政复议是否属于程序违法？

作者:渭南市人大常委会法制工作委员会委员 周哲

虽然法律对行政复议机关通知第三人参加行政复议已有明确规定，但在司法实践过程中，仍然有一些法院对该问题存在不同的判决结果。笔者以下面案例为引，就有关行政复议机关在行政复议过程中未通知与案件有利害关系的第三人参加行政复议是否属于程序违法的问题，提出自己的看法。

一、案情摘要及处理结果

2003年11月27日，李甲、李乙与王甲、王乙达成《关于李王两家砌筑界墙的协议》，就李王两家的界墙进行了明确的约定。2013年4月17日，李甲因该界墙问题向某县政府提出土地确权申请书，王甲获悉后以确认《关于李王两家砌筑界墙的协议》合同无效的诉讼请求起诉至法院，确权中止。

2014年4月19日，某县人民法院作出（2013）某民初字第x号《民事判决书》，判决驳回王甲的关于确认《李王两家砌筑界墙的协议》确认合同无效的诉讼请求。王甲不服上诉，2014年9月20日，某县的上一级法院，即某某市中级人民法院作出（2014）某民终字第xx号《民事判决书》，判决驳回王甲的上诉，维持原判。王甲又以变更合同的诉讼请求起诉至法院，一审法院驳回王甲的诉请，二审法院驳回王甲的上诉，维持原判。

2015年3月15日，李甲以王甲为被申请人向某县人民政府提出申请，请求确认墙界。2016年5月20日，某县人民政府作出某政土权字[2016]第8号《某县人民政府土地权属争议案件行政处理决定》，确认《李王两家砌筑界墙的协议》合法有效，以协议约定进行确认。

王甲不服，以某县人民政府为被申请人，李甲为第三人向某某市人民政府提出行政复议，请求撤销某县人民政府作出某政土权字[2016]第8号《某县人民政府土地权属争议案件行政处理决定》。2016年8月15日，某某市人民政府作出某政复决字[2016]68号行政复议决定书，认定某县人民政府在未依法对申请人主体资格进行审查即进入实体处理的作法不符合规定，撤销了某县人民政府作出的行政处理决定。李甲不服某某市人民政府作出的该行政复议决定遂向某某市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销某某市人民政府作出的行政复议决定。

2017年6月1日，某某市中级人民法院作出一审行政判决书，认定某县人民政府在受理确权申请时未尽到审慎审查义务，在没有告知李乙参加确权活动或将李乙追加为当事人的情况下，即对案涉庄基之间的界墙进行处理，存在影响李乙实体权利的可能，属于程序严重违法，应当撤销。某某市人民政府在复议的过程中没有通知第三人李乙参加确认活动或将第三人李乙追加为当事人的情况下即对案涉庄基的界墙进行处理，属遗漏当事人，存在影响第三人李乙实体权利的可能，属程序严重违法。确认某某市人民政府于2016年8月15日作出的某政复决字[2016]68号行政复议决定违法。

二、案件评析

（一）从相关法律规定角度来看。

《行政复议法》中规定了：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”该规定赋予了第三人参加行政复议的权利。《行政复议法实施条例》第九条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。”该规定在行政复议机构通知第三人参加行政复议的规定中表述为“可以”，这就明确了行政复议机构对是否通知第三人参加行政复议具有行政裁量权，通知并非行政复议机构的法定强制义务，未通知第三人参加行政复议不属于程序违法。

（二）从行政复议法的立法目的和价值追求来看。

本案涉及到两个行政机构的处理决定：某县人民政府作出的行政处理决定和某某市人民政府作出的行政复议决定书，某某市中级人民法院均以上述行政机构未尽到审慎审查义务，而确认程序违法。关于这个审慎审查义务的界定法院具有非常大的裁量权，行政复议机关在对事实和证据的审查过程中，发现下面的情形如何确定行政机关未尽到审慎审查义务？根据目前证据没有发现第三人而行政复议机关没通知参加行政复议、证据显示有第三人但行政复议机关没审查到位没通知参加行政复议、目前证据明确表明有第三人而行政复议机关没有通知参加行政复议、目前证据显示存在第三人复议机关通知后第三人没有参加行政复议，上述情形的结果均是第三人未参加行政复议，行政复议法明确规定第三人不参加行政复议不影响行政复议案件的审理，行政机关没有必须通知第三人的义务，那行政机关的该审慎义务的法律基础何在？区分上述情形的法律意义和现实意义何在？如果行政复议决定作出后出现了新的利害关系人，申请人是否也可以存在新的利害关系人未参加行政复议为由而申请行政诉讼？如果以上述理由案件进入行政诉讼阶段，法官的自由裁量权由谁监督？很明显，这样的做法是违反法律规定和立法目的的。

本案中，某某市人民政府的行政复议决定，可能涉及到的利害关系人不只是李乙，还有王乙，甚至有可能存在其他利害关系人，若将通知利害关系人参加行政复议作为行政复议机构的法定义务将会加重行政复议机构的工作负担，也可能造成案件处理时间的拖长，背离了行政复议制度的价值追求。

（三）从行政复议与行政诉讼的异同来看。

行政复议法规定行政复议机关“可以”通知利害关系人作为第三人参加诉讼，而行政诉讼法直接规定法院“通知”利害关系人参加诉讼，行政诉讼法在这方面没有给法院自由裁量的权利。这是因为，行政复议不同于行政诉讼。行政复议的价值追求主要在于快捷高效与低成本地解决纠纷，效率不仅是行政管理活动的生命，而且是行政复议的生命，若通知第三人会严重降低行政复议的进度，影响行政复议机关的行政效率，这会背离行政复议的价值追求，因而是否通知应当交由行政复议机关自由裁量。而行政诉讼的主要价值追求并非是效率，而是为了更为公正地解决纠纷，若存在有利害关系的第三人而人民法院却拒不通知第三人参加诉讼，显然有悖于公正司法的基本原则，故“应当”通知第三人参加诉讼。且行政复议是权利救济的一种途径，但不是唯一的救济途径，法律规定对行政复议决定不服可以提起行政诉讼，给第三人通过提起行政诉讼来寻求司法救济的权利，既避免司法资源的浪费又给第三人通过国家权利解决争议的途径。

（四）从行政复议程序中行政相关人的权利的行使与处分来看。

《行政复议法》明确规定利害关系人可以作为第三人参加行政复议，该规定赋予了利害关系人作为第三人参加行政复议的权利，行政复议法同时规定了第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。既然这是法律赋予给第三人的权利，而第三人的参加与否不影响行政复议案件的审理，则利害关系人有权选择参加或者不参加。为了尽可能地保障利害关系人的参与权，行政复议法规定了第三人可以申请参加行政复议也可以依行政复议机关通知参加诉讼，当然第三人还可以在行政复议机关通知参加行政复议案件后拒绝参加行政复议。既然通知不通知是行政复议机关的裁量权，参与不参与是第三人对其权利的处分，行政复议法也规定了第三人的参与与否不影响行政复议案件的审理，这就说明第三人参加行政复议不是法律的强制性规定，通知第三人参加行政复议不是法定程序，不通知第三人参加行政复议是行政复议机构的行政裁量权，不属于程序违法。

综上，笔者认为行政复议机关在行政复议过程中未通知与案件有利害关系的第三人参加行政复议是法律赋予行政复议机关的自由裁量权，不能因为复议机关没有通知第三人参加行政复议案件的审理而认定行政机关所做的复议决定程序违法。